El Comercio
Por Luis Elguera Valega. Abogado
31 de cotubre del 2008
Los peruanos contemplamos con preocupación la cuestión suscitada por la distribución del canon minero de Southern Perú. Este problema se debe a que la mina Cuajone se ubica en Moquegua en tanto que la mina Toquepala está en Tacna. Siendo operaciones de una misma empresa con contabilidad única, ellas generan un solo canon, el cual hoy se distribuye proporcionalmente al material removido en cada operación. Esta fórmula beneficia a Tacna. Por esto, Moquegua propugna que el canon se reparta en proporción a la utilidad generada, lo cual mejoraría su beneficio relativo.
Esta delicada situación invita a hacer una reflexión de fondo sobre el sistema peruano de canon minero. El canon es una institución clásica del derecho financiero cuyo objeto es establecer legalmente un destino fijo de aplicación sobre una porción determinada de la recaudación fiscal que produce una concesión pública. Pero los beneficios de nuestro sistema de canon se aplican al presupuesto descentralizado de regiones y municipios en mérito a que la explotación se encuentra ubicada en su circunscripción. Este sistema de canon no determina el uso o destino objetivo de los fondos --gasto militar, inversiones en infraestructura vial, etc.-- sino tan solo quién los dispone y a qué circunscripción territorial benefician. Esto trastoca el propio concepto clásico del canon.
Esta fórmula, que a primera vista puede dar buena impresión, puede llegar a resentirse con la justicia. La lógica egoísta que ella importa puede desencadenar un conflicto de intereses, como el que protagonizan Tacna y Moquegua. Pensándolo reflexivamente, no parece justo hacer diferencia en la asignación de fondos financieros en mérito a que una circunscripción "posea" una explotación de recursos naturales. ¿Si el artículo 66 de la Constitución establece que los recursos naturales son patrimonio de la Nación, cuál es el derecho que respalda esta adjudicación? Más bien, la carencia de un criterio palmario que sustente el sistema sería precisamente lo que hoy atiza el conflicto.
¿Cómo se generó esta particular fórmula? En tres tiempos. Primero, la Constitución de 1979 estableció que corresponde una participación adecuada en la renta que produce la explotación de los recursos naturales a favor de las zonas en donde estos están ubicados. Luego, la Constitución de 1993 complementó esta norma, agregándole la fórmula "en calidad de canon". En un tercer momento, la Ley 27506, Ley de Canon, definió el canon como la participación financiera de los gobiernos regionales y locales, y con esto el concepto de 'zona' quedó definido como circunscripción política territorial interior, o sea departamentos y provincias, recayendo por ello hoy la disposición y administración del canon en su gobierno autónomo.
Es importante considerar que la fórmula de la Constitución de 1979 servía en parte para compensar el impacto ambiental, que afecta a la zona circundante. Entonces no había legislación eficaz que contrarreste dicho problema. Esto aportaba a la razón de la norma de 1979. Hoy, todo impacto ambiental debe ser reparado por la operación que lo genera mediante el derecho ambiental, que impera y opera al margen del canon.
No cabe duda de que el canon es un catalizador importante para la descentralización del gasto público, pero unas regiones no tienen por qué resultar más beneficiadas que otras. Las regiones que no reciben beneficio de canon pueden ser recompensadas a través de la distribución de otros recursos presupuestarios disponibles. Esto sería --en el fondo-- una desfiguración o "sacada de vuelta" al canon. Sin embargo, parecería que este podría ser en parte el destino de este sistema. La novedad de la descentralización favorece hoy la legitimación del canon. Pero conforme el proceso de descentralización avance se irá haciendo más evidente la iniquidad.
Para resolver este problema de raíz se podría pensar en una nueva fórmula de canon, que sea descentralizador, pero también solidario y de alcance nacional, sin establecerse diferencias económicas entre las circunscripciones políticas del país. Pero el Congreso ya tomó su decisión
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